INFORMATIVO Nº 462 DO TCU

Foi publicado, no dia 11 de julho de 2023, o Informativo de Licitações e Contratos nº 462, que aborda um tema de licitação. Veja:

• A comissão julgadora de licitação do tipo “técnica e preço” deve fundamentar adequadamente as avaliações das propostas técnicas, deixando-as consignadas em relatório circunstanciado nos autos do processo, não se limitando a meramente expressar as notas ou os conceitos. Para reduzir o grau de subjetividade nas pontuações atribuídas a essas propostas, os critérios de julgamento devem estar suficientemente detalhados no edital do certame, sob pena de violação ao princípio do julgamento objetivo.

Por meio do Acórdão 479/2015-Plenário, que apreciou representação formulada ao Tribunal apontando possíveis irregularidades na Concorrência 2/2014 – promovida pela Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia (Hemobrás) com vistas à contratação de serviços de apoio técnico-operacional e gerencial, compreendendo, entre outras, as atividades de gerenciamento e fiscalização das obras da fábrica de hemoderivados, em Goiana/PE –, o Pleno do Tribunal acabou por confirmá-las e, como consequência, determinou a anulação da licitação, bem como a adoção de medidas corretivas.

No processo de monitoramento da aludida deliberação, a unidade técnica constatou a efetiva anulação da Concorrência 2/2014, bem como a publicação, pela Hemobrás, da Concorrência 1/2015, em substituição ao certame anulado. Realizou também inspeção com o intuito de obter elementos suficientes para averiguar o cumprimento das demais determinações expedidas pelo Acórdão 479/2015-Plenário, ocasião em que foi observado o não atendimento de algumas delas.

Tendo em vista que, no âmbito da inspeção, a Hemobrás noticiou a suspensão da Concorrência 1/2015 para ajustes, o Acórdão 2778/2015-Plenário determinou a continuidade do monitoramento. A republicação do edital ensejou nova instrução por parte da unidade técnica, que, após apreciá-lo, concluiu no sentido de que as irregularidades apontadas na Concorrência 2/2014 não mais persistiam na Concorrência 1/2015. Todavia, em dezembro de 2015, veículos de comunicação noticiaram que a Polícia Federal realizara a Operação Pulso na Hemobrás, tendo sido constatados indícios de irregularidades em licitações da estatal.

Após o compartilhamento de informações autorizado pela Justiça Federal, foram os autos restituídos à unidade técnica para análise dos elementos compartilhados que tinham conexão com as Concorrências 2/2014 e 1/2015, o que resultou em propostas de audiências. Entre as condutas atribuídas ao exchefe do Serviço de Escritório de Projetos de Engenharia da Hemobrás e ao ex-gerente de Engenharia e Automação da estatal, mereceu destaque a “utilização no julgamento das propostas de critérios subjetivos que possam elidir o princípio da igualdade entre os licitantes (art. 44, § 1º, da Lei 8.666/1993)”.

Os responsáveis argumentaram que o edital da Concorrência 2/2014 continha critérios objetivos de julgamento, que possibilitavam avaliar coerência, clareza, objetividade, inovação, grau de abordagem, apresentação e inter-relacionamento entre atividades, bem como o escalonamento da pontuação conferida a cada um desses quesitos, em conformidade com critérios de adequação qualitativa das respostas (“não abordado”, “insuficiente”, “regular”, “atende satisfatoriamente” e “atende plenamente”).

Dessa forma, caberia à comissão de licitação justificar a aplicação dos parâmetros fixados no instrumento convocatório. Afirmaram também que os critérios adotados no edital eram claros, objetivos e atendiam aos ditames de licitação “técnica e preço”. Em sua instrução, a unidade técnica retrucou que o edital não estabelecera objetivamente os tópicos a serem abordados pelos licitantes nos quesitos “plano de trabalho” e “conhecimento do problema”, considerando-os proposições abertas, para os quais cada empresa participante da licitação apresentaria conteúdos diversos, de acordo com sua própria metodologia e experiência.

De acordo com a unidade instrutiva, o quesito “conhecimento do problema” contemplara pontos relativos à visão geral acerca do empreendimento, incluindo implantação de infraestruturas, projetos principais e suas funcionalidades, além de aspectos relevantes a serem considerados, ao passo que, na avaliação do quesito “plano de trabalho”, fora prevista a abordagem da descrição geral dos serviços e definição das atividades pertinentes, da estrutura organizacional proposta para a execução dos serviços, do fluxograma das atividades a serem desenvolvidas e da definição das atribuições e responsabilidades das equipes e a descrição das técnicas e métodos aplicáveis ao desenvolvimento das atividades.

Conforme o edital, a avaliação dos referidos quesitos deveria considerar os aspectos de coerência, clareza, objetividade, inovação, grau de abordagem, apresentação e inter-relacionamento entre atividades, avaliados em cinco graus de abordagem: “‘não abordado’ - 0% da nota de cada quesito; ‘insuficiente’ - 25% da nota de cada quesito; ‘regular’ - 50% da nota de cada quesito; ‘atende satisfatoriamente’ - 75% da nota de cada quesito; e ‘atende plenamente’ - 100% da nota de cada quesito”. Para a unidade técnica, a forma de julgamento também não teria um delineamento preciso, haja vista que não fora estabelecido em que circunstâncias seriam atribuídos os conceitos “não abordado”, “insuficiente”, “regular”, “atende satisfatoriamente” e “atende plenamente.

A unidade instrutiva ainda assinalou que, “para ilustrar essa subjetividade, basta imaginar que, caso o julgamento fosse efetuado por gestores distintos, alta a probabilidade de que cada um deles atribuiria nota diversa ao licitante, de acordo com o seu talante, conforme o seu entendimento do que deveria constar no ‘conhecimento do problema’ e no ‘plano de trabalho’ e se o assunto foi abordado ou não e de maneira suficiente ou insuficiente”. Anuindo à manifestação da unidade técnica, o relator destacou, em seu voto, que, de fato, os “intervalos plásticos” adotados pelo edital para a atribuição de pesos ou notas abriram indesejável espaço discricionário para a comissão de licitação julgar as propostas, em evidente prejuízo ao princípio do julgamento objetivo.

Tal sistemática, a seu ver, infringira dispositivos da Lei 8.666/1993, “no caso o art. 40, inciso VII, determinando que o edital contenha critérios para julgamento com disposições claras e parâmetros objetivos; o art. 44, § 1º, que veda a utilização de critérios subjetivos no julgamento que possam interferir na igualdade entre os licitantes; e o art. 45, que estabelece que a comissão deva realizar julgamento objetivo, de forma a possibilitar sua aferição pelos licitantes e pelos órgãos de controle”. A corroborar sua assertiva, o relator invocou a jurisprudência do TCU, a exemplo do Acórdão 2253/2014-Plenário, o qual considerara que, em licitações do tipo “técnica e preço”, devem constar do edital critérios objetivos a serem utilizados para a gradação dos quesitos pontuáveis, no caso de atendimento parcial. Frisou que entendimento semelhante fora adotado no Acórdão 769/2013-Plenário.

Destacou, também, o Acórdão 3139/2013-Plenário, deixando assente que o relator daquele processo, “diante de licitação muito semelhante à ora examinada, a despeito de constatar a possibilidade de aprimorar a definição dos critérios de avaliação, considerou que tais critérios atenderiam à ideia de ‘parâmetros mínimos’. Ressaltou, no entanto, que ‘para a escorreita e imparcial avaliação das propostas, a formulação de robusta fundamentação da avaliação procedida por cada avaliador é tão ou mais importante que a definição de critérios os mais objetivos possíveis. Quanto maior a margem de subjetividade (impossível de ser eliminada) que restar ao avaliador na aplicação dos critérios, tanto mais consistente e fundamentada deverá ser a respectiva justificativa para a nota/conceito que atribuir a cada licitante’.

Nesse sentido, concluiu que o órgão jurisdicionado deveria ‘adotar as medidas necessárias para garantir que os membros da comissão de licitação fundamentem adequadamente suas avaliações e as deixem consignadas nos autos, não se limitando a meramente expressar cada um dos conceitos acima elencados’”. E, nessa mesma direção, prosseguiu o relator, estaria o voto condutor do Acórdão 1542/2012-Plenário, segundo o qual “o critério de julgamento absolutamente objetivo só é possível na licitação do tipo menor preço” (grifos no original), arrematando: “O que se poderia exigir em certames do gênero seria o menor grau de subjetividade possível, com avaliações devidamente fundamentadas pela comissão julgadora”.

Por derradeiro, o relator afirmou haver constatado, no caso concreto, que “o parecer da comissão que realizou o julgamento das propostas técnicas basicamente se limitou a atribuir os conceitos, sem apresentar justificativas para suas avaliações”, mas que tal fato não teria comprometido significativamente a isonomia do certame, pois ambas as licitantes obtiveram as mesmas menções no quesito “conhecimento do problema”. Frisou que, no entanto, “houve uma pequena diferença entre as avaliações no quesito ‘plano de trabalho’”.

Assim sendo, o relator propôs e o Plenário decidiu rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelo responsáveis quanto a esse e a outros pontos da audiência, aplicando-lhes a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, sem prejuízo de cientificar a Hemobrás de que “os editais de licitação do tipo ‘técnica e preço’, que não englobam o máximo detalhamento possível nos critérios de avaliação, ferem o princípio do julgamento objetivo, pois referido detalhamento visa diminuir o grau de subjetividade nas pontuações das propostas técnicas a serem apresentadas pelo

licitantes, além de ser necessária a apresentação, após o julgamento das propostas técnicas, de relatório circunstanciado com o detalhamento dos motivos pelos quais foram dadas as notas pela comissão julgadora, tal como o ocorrido na Concorrência 2/2014”.

Acórdão 1257/2023 Plenário, Representação, Relator Ministro Benjamin Zymler